Безопасность туризма в России: современные вызовы и угрозы, состояние и пути совершенствования
Туристская индустрия в настоящее время с учетом расширения связей между государствами становится все более решающим фактором в решении не только экономических вопросов (особенно в части развития малого предпринимательства), но и в решении укрепления политического и социально-экономического имиджа России в мире. Совокупность материально-технических объектов, которые непосредственно используются для оказания туристам услуг, выполнения работ или продажи товаров (гостиницы, средства транспорта, аттракционы, торгово-развлекательные центры, яхт и гольф клубы и др.) называют объектами туристской индустрии.
Туриндустрия - определение, её функциональное наполнение и из чего она состоит? 
Вместе с тем нормативное правовое закрепление понятие «объектов туристской индустрии» отсутствует. Они упоминаются в статье 1 Федерального закона от 24.11.1996 N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее ФЗ-132) при определении «туристических ресурсов» и «туристической индустрии».
Однако не ясно следует ли к ним отнести «объекты показа в стране (месте) временного пребывания»  по ознакомлению экскурсантов (туристов) в России (смотри там же – статья 1 ФЗ-132).
Анализ нормативных правовых документов и материалы специалистов по вопросам функционирования туриндустрии  позволяет включить в объекты туристической индустрии:
  • гостиницы и иные средства размещения (гостиницы, пансионаты, мотели) и добавочные средства размещения (кемпинги, молодежные общежития, гостевые дома, туристические и спортивно оздоровительные комплексы и базы и т.д.);
  • средства транспорта; 
  • объекты и средства развлечения;
  • объекты познавательного, делового, оздоровительного назначения, спортивного и иного развлечения и спорта, объекты духовной и материальной культуры;
  • имущество, имущественные комплексы (предприятия), информация, результаты интеллектуальной деятельности, а также нематериальные блага, принадлежащие субъектам туристской индустрии на праве собственности и ином законном основании (по договору и т.д.) и используемые ими для оказания услуг (средства размещения (в том числе, бизнес-отели, бизнес-центры) и средства транспорта;
  • предприятия общественного питания;
  • информационные ресурсы и информационные системы, средства обеспечения автоматизированных информационных систем и их технологий;
  • имущественный комплекс, используемый в целях оказания туристам (экскурсантам, постояльцам) услуг, выполнения работ или продажи товаров.
Содержание и перечень объектов может уточняться и далее по причине отсутствия четкого закрепления их отнесения к этой категории. Стремительно развиваются экологический, этнографический, культурный, сельскохозяйственный виды туризма с посещением объектов, значительно отдаленных от мест размещения туристов, и не всегда, а чаще не включенных, в систему соответствующего контроля.
Изложенная проблема не является плодом рассуждения специалиста, а является одним из важных аспектов постановки и решения задачи по обеспечению безопасности туристической индустрии в целом (прежде всего, входящих в них объектов) от актов незаконного вмешательства, прежде всего обеспечение антитеррористической защищенности.
В настоящее время Постановлением Правительства РФ от 14.04.2017 г. № 447 [1] утверждены требования к антитеррористической защищенности гостиниц и иных средств размещения и формы паспорта безопасности этих объектов. И только мест размещения!!! То есть нормативно определено решение только части упомянутой задачи. Но даже и этот документ требует более внимательного изучения и корректировки с точки зрения действенности и практической применимости!
Безопасность туризма- комплексная задача государства 
Как представляется, в соответствии с положениями статьи 3 Федерального закона ФЗ-132, в котором государство считает «туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации», вопросы безопасности этой сферы государственной деятельности должны рассматриваться как комплексная задача с участием не только собственников объектов туриндустрии, но и всех заинтересованных органов государственной, региональных и муниципальных властей при наличии  единого координационного органа.
В статье 3.1 упомянутого Федерального закона (ФЗ-132) к полномочиям государственной власти отнесены функции  обеспечения безопасности туризма, защита прав и законных интересов туристов на территории Российской Федерации и за пределами ее территории; информирование туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания. Однако не ясно: о какой безопасности идет речь (физической, общественной, транспортной, экологической и пр.) или же обо всех видах безопасности сразу?
Как представляется (как отмечалось выше), обеспечение физической безопасности и защищенности туристов является лишь составной частью общей системы обеспечения комплексной безопасности туристической индустрии, включающей транспортную безопасность и безопасность на транспорте, защищенность от экономических, мошеннических, экологических рисков, продовольственную безопасность (в части обеспечения качественным и безопасным продовольствием), защищенность от техногенных и природных угроз и другие виды безопасности.
Но, если мы говорим о безопасности туристической индустрии, то необходимо уделять внимание не только туристам и объектам туристской инфраструктуры, но и субъектам туристической индустрии. Прежде всего это турпоператоры и турагенты, а также их подрядчики, которые по законодательству о защите прав потребителей являются крайними в цепочке ответственности перед туристом (экскурсантом) за безопасность туристских услуг для их жизни, здоровья и несут ответственность за сохранность имущества. Однако, при этом, зачастую возникают вопросы, несогласованность и попытки перекладывания ответственности на перевозчика, владельца средства размещения, владельца объекта показа... . Которые по закону обязаны нести ответственность за безопасность оказываемых туристских услуг. Но, при этом, в качестве ответчика перед туристом (экскурсантом) может выступать и организатор (туроператор и турагент).  
В этой связи представляется необходимым закрепить понятие «безопасность туриндустрии», определить угрозы и риски туристической деятельности (для туристов, субъектов и объектов) для различных видов туристической деятельности (внутреннего, въездного, выездного туризма). Речь идет, прежде всего, о наиболее значимых из них: об экономических, политических, техногенных, пожарных, экологических, бактериологических угрозах, а также об угрозах неполучения своевременной медицинской помощи и др. На наш взгляд, это позволит системно (комплексно) подходить к организации предупредительных мероприятий.
О мерах государственной поддержки безопасности туризма
Совершенно очевидно, что совокупность изложенного выше потребует кардинального совершенствования всей системы управления туристической индустрией на основе Концепции обеспечения безопасности туристической индустрии, предусматривающей систему управления ее деятельностью, направления проведения мероприятий и другие вопросы (как представляется, такой документ должен быть разработан). На основании отмеченной Концепции целесообразно определить стратегию развития отрасли, включив в нее цели, задачи и планируемые результаты, в том числе мероприятия по обеспечению безопасности, реализацию которых предусмотреть в соответствующей федеральной целевой программе. 
В настоящее время без государственной поддержки в большинстве своем субъекты туристической деятельности не смогут в полной мере обеспечить реализацию мероприятий, указанных в требованиях к антитеррористической защищенности гостиниц и иных средств размещения: или они будут фиктивными, или собственники разорятся, а порой физически не смогут их выполнить по независящим от них обстоятельствам.
Туристский рекреационный кластер- абстракция или совокупность логистически и функционально связанных между собой физических объектов, подлежащих защите и обеспечению безопасности? 
В сфере развития туризма в Российской Федерации широкое развитие получил кластерный подход. Созданы 45 туристско-рекреационных клстеров в 35 субъектах РФ. На Северном Кавказе формируются  9 туристско-рекреационных свободных экономических заон (кластеров). Формирование кластеров развернуто на Крымском полуострове. 
Это обуславливает необходимость дополнительной проработки принципов и подходов обеспечения защищенности объектов на территории кластера: защищать отдельно каждый объект или применять кластерный (территориальный) принцип?  Да и понятие «кластера» и его разновидностей с территориальных критериев оценки требует уточнения и нормативного закрепления. Поскольку термин «кластер» закреплен лишь с позиции экономической категории:  в Федеральном законе №116-ФЗ от 22.07.2005 он трактуется  как «совокупность ОЭЗ одного или нескольких типов» [3, п.3 ст.2]. В Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019 - 2025 годы)» введено понятие «туристский кластер» как организационно-экономическая  единица: сосредоточение на определенной территории предприятий и организаций, интегрированных в одну логистическую схему и занимающихся разработкой, производством, продвижением и продажей туристского продукта, а также деятельностью, смежной с туризмом и рекреационными услугами [4, раздел 1, с. 3]. В базовом федеральном законе ФЗ №132-ФЗ от 24.11.1996 г. понятие «кластера» или его иное представление вообще отсутствует.
В данной связи целесообразно четко определить и закрепить нормативными правовыми документами критериальный подход к понятию «кластера». Имеются в виду следующие виды кластеров: территориальный; экономический; организационный; комплексный. Это же касается и таких часто используемых терминов, как «туристический кластер», «туристско-рекреационная зона», «туристско-рекреационный кластер»  (в упомянутом ранее Федеральном законе вообще отсутствуют). В мае 2011 года такие предложения в Государственной Думе рассматривались в связи созданием на территории СКФО, Краснодарского края и Республики Адыгея  шести ОЭЗ туристско-рекреационного типа. Однако эта работа не была завершена.
Определив его как территориальную единицу можно будет перейти в перспективе, где это целесообразно, к кластерной, территориальной системе обеспечения безопасности, а не точечной (объектовой) на его территории.
Безусловно, обязательно нужно учитывать и так называемый «внешний фактор». Речь идет о далеко не простой современной международной ситуации, стремлении отдельных государств, используя деструктивные силы, нанести политический, экономический и моральный ущерб России. Это требует дополнительных финансовых, организационных и технологических усилий, сохранения тенденции на повышение эффективности обеспечения национальной безопасности, прежде всего, защиты объектов и мест массового пребывания людей от незаконных действий, в первую очередь, направленные на их выявление и недопущение.
Промежуточные выводы и  некоторые предложения законодательного обеспечения и совершенствования государственной политики в сфере безопасности туризма
С учетом изложенного в интересах повышения эффективности и результативности обеспечения безопасности туризма представляется, что назрела необходимость совершенствования нормативных правовых документов (прошло более 20 лет после введения закона в силу).
Прежде всего, это касается:
1. Содержания закона, ограничивающего вопросы регулирования лишь «туристической деятельностью», включающая туда «туроператорскую и турагентскую деятельность, а также иную деятельность по организации путешествий» (ст.1). Однако в ст.3 – признается что это «отрасль экономики»;
2. Уточнения подходов к определению безопасности «туризма», не ограничиваясь  лишь физической безопасности «туриста». Целесообразно рассматривать вопросы комплексной безопасности отрасли (туристической деятельности) и не только туриста, но и всей туристической индустрии: объектов и субъектов туристической деятельности.
В этой связи необходимо закрепить понятие «безопасность туриндустрии», определить угрозы и риски туристической деятельности (для туристов, субъектов и объектов) для различных видов туристической деятельности (внутреннего, въездного, выездного туризма), такие как экономические, политические, техногенные, пожарные, экологические, бактериологические, угрозы получение своевременной медицинской помощи  и иные. Это позволит системно (комплексно) подходить к организации предупредительных мероприятий.
Это, безусловно потребует совершенствования всей системы управления туристической индустрией (лучше сразу говорить так).
Отмеченное выше, также, требует терминологического закрепления (уточнения) (возможно и в документе низшего уровня).
3. Уточнения терминологического аппарата, особенно в части понятия «кластер» (о чем отмечалось выше);
Отсутствие четкого правового определения позволяет использовать различные подходы к его формированию: одни включают набережную реки, другие водные и прилегающие территории различных территориальных объединений и т.п. А как будет осуществляться управление ими и кто, и какие им и кем будут даны права и т.п.
4. Дополнение объектов «туризма». Например,  в состав объектов «туристической индустрии» не включены объекты рекреационный (пляжного) туризма. Одновременно целесообразно посмотреть и добавить его перспективные виды (подводный, пещерный, промышленный и как последний будет сочетаться с выполнением предприятиям производственных задач и др.).
Стратегическое планирование и целевое программирование
Как видится, с учетом имеющегося закона и системы основополагающих документов (реально с учетом Концепции ФЦП на 2019-2025 гг) целесообразно завершить подготовку Стратегии развития туристической отрасли в Российской Федерации на период до 2025 года (Стратегия).
Положения Стратегии и должны будут стать основой деятельности отрасли.
Как представляется Стратегия должна включать:
  • понятийный аппарат, использующийся в настоящее время в документах(отмечено выше), а при ее разработке в рамках действующего ФЗ – добавлять;
  • определить роль, место и значение туристической отрасли в общей системе экономики;
  • определить цели, задачи и приоритеты развития туристической отрасли, в том числе ее взаимосвязь и взаимовлияние с другими отраслями и сферами деятельности, особенно в рамках совместного решения вопросов (здравоохранение, вопросы молодежной политики, международных связей, развития объектов региональных и местных инфраструктур и т.п.);
  • определить вопросы обеспечения безопасности функционирования туристической отрасли (в целом), угрозы и риски туристической индустрии;
  • сформулировать формы, способы и организацию управления функционирования отраслью с учетом многоплановости и многофункциональности задач, а также некоторые другие вопросы (могут быть добавлены в ходе разработки документа).
Проект Стратегии должен содержать:
  • единство, целостность и взаимосвязь с документами стратегического планирования смежных и взаимозависимых отраслей;
  • определять вопросы поэтапного достижения целей и задач (совокупность долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного видов планирования), т.е. содержать стратегические, тактические, и оперативно-тактические планы, от одного к другому и базирующиеся на достигнутых результатах и не противоречащие друг другу;
  • основным документом стратегического планирования должен быть план (а не текстовое изложение намерений, они должны быть в преамбуле и основываться на содержании Концепции, а здесь – конкретные задачи и результаты). Стратегический план – это комплексный документ, объединяющий в единое целое видение перспективы, ключевые ценности, реалистичные оценки изменений внешней и внутренней среды, четко сформулированные стратегии, комплексы целей, задач, сроки их выполнения и финансовое обеспечение, ответственных за реализацию;
  • важное место - описание системы стратегического контроля и системы управления реализацией стратегического плана.
На базе Стратегии разрабатывается целевая программа развития отрасли.
Требуют уточнения и  некоторые иные вопросы правового характера. Ассоциация по безопасности  объектов туристской индустрии «Безопасность туризма» готова, при необходимости, оказать содействие органам власти в решении этих вопросов (в рамках своих полномочий), в том числе в рамках проводимых ею мероприятий.